1. Obiettivi e priorità
Il sistema agroalimentare e forestale sta vivendo in questi anni una svolta all'insegna di un'attenzione ai temi dello sviluppo sostenibile, della qualità della vita, di una nuova occupazione e di un nuovo patto tra agricoltura e società. Il Governo, già nel dibattito sulla fiducia in Parlamento, ha definito le linee di un programma per la sicurezza alimentare, l'integrazione tra economia ed ecologia, l'adeguamento dei costi di produzione e burocratico-amministrativi con quelli più vantaggiosi esistenti nell'Unione Europea.
Il documento (DPAF) ha l'obiettivo di prefigurare un quadro di riferimento per dare certezze agli operatori del settore agroalimentare e forestale, sicurezza ai consumatori per quanto riguarda le produzioni e garanzie ai cittadini per quanto riguarda la qualità ambientale e la tutela del territorio attraverso un'agricoltura responsabile. Per quanto riguarda il comparto della pesca e dell'acquacoltura si rimanda al VI Piano triennale della pesca e dell'acquacoltura 2000-2002, approvato con delibera CIPE del 25 maggio 2000 e varato con decreto ministeriale in pari data.
I parametri di riferimento cui il documento di ispira per il settore agricolo, agroalimentare e forestale sono:

• La migliore sostenibilità ambientale;
• La salvaguardia e lo sviluppo dell'occupazione privilegiando le attività "labour intensive" e sviluppando innovative attività di formazione;
• La sicurezza alimentare, la tutela del consumatore ed il benessere animale orientati alla qualità ed alla tipicità delle produzioni e che puntino al miglioramento della capacità concorrenziale delle imprese agroalimentari attraverso una strategia alternativa alle politiche alimentari globali di natura quantitativa;
• Una maggiore redditività anche attraverso idonee politiche fiscali, creditizie, previdenziali ed assicurative, nonché nella partecipazione al valore aggiunto nei processi di filiera;

Il Documento programmatico agricolo, agroalimentare, agroindustriale e forestale nazionale, denominato "Documento programmatico agroalimentare", ai sensi dell'articolo 2 della legge 23 dicembre 1999, n. 499, ha l'obiettivo di creare il quadro di riferimento per le politiche necessarie a rilanciare l'agricoltura italiana come settore economico strategico ed a rendere praticabile un modello di "sviluppo sostenibile". Il Documento costituisce il quadro di coordinamento degli strumenti comunitari e nazionali che fanno capo a diversi soggetti amministrativi, nell'ambito dei diversificati contesti territoriali che caratterizzano le aree rurali, e individua nuove politiche e strumenti mirati al posizionamento strategico del settore a fronte del progressivo smantellamento delle reti di protezione del mercato da parte della Politica Agricola Comune e del mutato contesto internazionale.
Per il raggiungimento degli obiettivi del documento e l'attuazione dei relativi strumenti occorrerà, in sede comunitaria, svolgere un'azione forte finalizzata ad incidere sui meccanismi di messa a punto della politica agricola comune. In particolare sarà necessario intervenire affinché si possa conseguire il riequilibrio tra le produzioni mediterranee e quelle continentali, nonché perché le riforme delle varie O.c.m., che riguardano particolarmente le produzioni mediterranee, siano attuate tenendo fermo il principio dell'invarianza del reddito degli agricoltori.
Il progetto è incentrato sulle seguenti priorità:

• una politica di sviluppo rurale focalizzata sull'accrescimento della qualità ambientale dei territori rurali anche attraverso nuove politiche di indirizzo e valorizzazione dell'architettura e del paesaggio rurale, la promozione e l'incentivazione delle produzioni ecocompatibili come dell'agricoltura e della zootecnia biologica, il rilancio di una politica forestale orientata alla conservazione del patrimonio genetico originario, il sostegno all'agriturismo prevedendo opportune forme di integrazione con le attività di turismo rurale, la produzione di esternalità positive ambientali e paesaggistiche, il mantenimento e la crescita dell'occupazione agricola e rurale che presuppongono - in un contesto di difesa dei servizi, in particolare quelli pubblici essenziali nelle aree rurali - la creazione di "sistemi di produzione agricola" anche riconoscendo quelle forme di manutenzione e cura del territorio come vero e proprio servizio di utilità ambientale necessario, fra l'altro, a prevenire il dissesto idrogeologico del territorio;

• una politica per la qualità, la sicurezza del consumatore, il benessere animale e la valorizzazione delle tipicità, sviluppando una migliore etichettatura dei prodotti e dei processi per un consumo responsabile nonché sistemi di controllo e di tracciabilità ed indirizzando la ricerca in modo coerente alle scelte strategiche del Paese. Sostenere la linea affermata in Parlamento ed in sede comunitaria che impone la valutazione preventiva del rischio in materia di OGM e ne ritiene l'uso in agricoltura contrastante con la politica nazionale di affermazione della naturalità e della tipicità della produzione agroalimentare italiana. A tale scopo sono prioritarie: la promozione di interventi sistematici di formazione tecnico-professionale agraria e di qualificazione professionale; la revisione degli strumenti giuridici per la tutela dei prodotti italiani sui mercati mondiali, l'innovazione delle strategie di internazionalizzazione e di marketing; la diffusione delle nuove tecnologie di comunicazione e dell'e-commerce;

• una politica per una nuova impresa multifunzionale che produca anche servizi e tutela territoriale finalizzata ad accelerare il ricambio generazionale, il rafforzamento dell'imprenditorialità giovanile e femminile e la riqualificazione delle strutture aziendali, anche attraverso politiche fiscali e previdenziali, creditizie e assicurative per lo sviluppo e il sostegno della redditività dell'attività agricola e forestale. Lo sviluppo di nuovi strumenti per la redditività dell'impresa agricola mira ad accrescere l'integrazione verticale, la qualità ambientale delle produzioni attraverso la minimizzazione dell'uso di fitofarmaci, l'orientamento all'innovazione, il livello di sicurezza delle produzioni agroalimentari con opportuni sistemi di "certificazione di filiera", aumentare le capacita sistemiche, organizzative e professionali già presenti nel settore agroalimentare. Un coerente sistema di fiscalità ambientale e occupazionale, deve promuovere l'uso di prodotti di minore impatto ambientale e valorizzare attività agricole e forestali e produzioni con grandi potenzialità di impiego di forza lavoro e con evidenti ricadute sull'intero sistema della sicurezza alimentare ed ambientale;

• il contenimento dei costi operando su due aspetti parimenti rilevanti: i costi dei fattori della produzione e i costi di sistema. I primi in particolare relativi a quei fattori che rispondono ad un sistema di prezzi internazionale quali ad esempio l'energia, l'acqua e l'innovazione tecnologica; i secondi relativi ai fattori limitanti, in particolare di quelli che possono essere ridotti attraverso l'accelerazione della semplificazione amministrativa, della riforma delle modalità di relazione fra la Pubblica Amministrazione e le aziende e dei processi di privatizzazione in corso in altri settori. A tale riguardo occorre confrontare il quadro comunitario dei costi di produzione e burocratico-amministrativi per garantire agli operatori agricoli italiani pari opportunità d'accesso ai servizi pubblici e condizioni di concorrenza leale.

Questo progetto di politica economica per il 2001-2003 potrà essere più agevolmente realizzato anche grazie all'attuazione della "legge di orientamento e modernizzazione" per il settore, che adegua il quadro giuridico e normativo innovando le "regole" entro cui il settore opera e ampliando l'utilizzo di strumenti di politica economica previsti in altri settori, dai quali l'agricoltura è rimasta per lungo tempo esclusa.

• una politica per il Mediterraneo e con la FAO, avviando forme di partnerariato, sviluppando una complementarietà che consenta lo sviluppo di tutte le agricolture interessate, sostenendo l'azione dell'Italia nelle organizzazioni dell'ONU e negli organismi internazionali con particolare riferimento ai positivi comportamenti rappresentati dal commercio equo e solidale, con evidenti ricadute sui diritti umani e la tutela dell'ambiente.

2. Salvaguardia del territorio e dell'ambiente rurale e integrazione dell'agricoltura e delle foreste con i sistemi economici territoriali

Nelle aree rurali l'agricoltura e le foreste sono il catalizzatore di uno sviluppo che concilia interessi economici e mantenimento degli equilibri ambientali, attraverso il sostegno di un'agricoltura ecosostenibile per il mercato, sia di attività connesse con la produzione, garantendo la salvaguardia di valori come biodiversità, etica della produzione e qualità della vita e dell'ambiente che stanno sempre più assumendo un proprio valore all'interno degli scambi di mercato, oltre che nelle diverse forme contrattuali tra agricoltore e amministrazione pubblica quali quelli già introdotti dalle misure agroambientali della PAC.
Obiettivo, quindi, delle politiche di sviluppo delle aree rurali deve essere individuato nella valorizzazione di questo importante ruolo e nel mantenimento delle suddette capacità di adattamento che garantisce la vitalità delle comunità locali e quindi il mantenimento delle risorse naturali anche in presenza di mutamenti e shock dei mercati. Queste agricolture sono ancora legate a economie locali e circuiti distributivi locali i cui meccanismi di regolazione possono essere riprodotti anche in zone geograficamente lontane attraverso un corretto uso delle tecnologie di comunicazione e commercializzazione.
Ciò consente di mantenere sul territorio unità produttive che possono essere economicamente sostenibili anche nell'ambito di un processo di diversificazione delle attività agricole e rurali in genere verso servizi maggiormente richiesti dal consumatore quali quelli ricreativi, di mantenimento del paesaggio, di cura del territorio, di rivitalizzazione di tradizioni culturali e gastronomiche che concorrono a mantenere la principale caratteristica della ruralità europea: la ricchezza di eterogeneità derivante dalla capacita di adattamento dell'agricoltura ai diversi ecosistemi ecologici ed agrari.
In tale quadro, è necessario garantire una continuità alla realizzazione di opere di bonifica, assegnando risorse certe alla difesa del suolo, nell'ambito della legge 183/89. La salvaguardia del territorio e dell'ambiente rurale richiede, tra le altre scelte, il recupero del patrimonio di edilizia rurale, di cui il nostro Paese è disseminato. Attraverso il recupero degli edifici rurali (casali, masserie, cascine, malghe,etc.) si potranno porre ulteriori condizioni positive per il presidio ambientale del territorio da parte degli agricoltori. Dovranno essere individuati ed attuati idonei strumenti per il recupero e la risistemazione dei tratturi attraverso la qualificazione della rete interregionale dei tratturi stessi.
Una attenzione particolare va posta alle esigenze di rivitalizzazione della montagna, quale risorsa per lo sviluppo e per il riequilibrio sociale e territoriale.
E' necessario superare la contraddizione normativa attuale che riconosce la specificità delle produzioni tipiche ma ne condanna sostanzialmente lo sviluppo. Anche per la tutela della biodiversità diviene fondamentale la ricostruzione della "filiera corta" che valorizza produzioni, caratterizzanti dal punto di vista ambientale e paesistico ma scarsamente produttive in termini di resa quantitativa, ma molto integrate nelle tradizioni locali. Lo sviluppo della "filiera corta" favorisce le condizioni per poter conoscere le produzioni di qualità del territorio locale - in genere completamente assente e sempre più scollegata con la cultura alimentare dei consumatori - con evidenti positive ricadute ambientali anche di riduzione dell'incidenza dei trasporti e tenendo più vicini produttore e consumatore; inoltre l'incentivazione delle iniziative di sviluppo di "farmer market" fornisce la possibilità di avvicinare produttori artigianali ad una forma autonoma e moderna di distribuzione. Inoltre, dovrà essere favorito lo sviluppo di aree pubbliche per la vendita diretta da parte dei produttori locali.
Per favorire il miglioramento e la tutela dell'ambiente naturale è prioritaria la promozione e l'incentivazione delle produzioni ecocompatibili e dell'agricoltura e zootecnia biologica. Nel triennio considerato, si punta a raggiungere il 10% della superficie complessiva utilizzata per il biologico sul totale. Oggi la superficie agricola complessiva utilizzata per il biologico è pari al 5.34% del totale. A tale scopo, è necessario attuare una concreta politica di sviluppo dell'agricoltura biologica e degli allevamenti biologici mediante la realizzazione di iniziative sistematiche, idonee a favorire la diffusione di buone pratiche agricole fitosanitarie, di aggiornate e razionali tecniche agronomiche conformi al metodo di produzione biologico, la promozione dell'etichettatura di prodotti, nonché, incentivi per le catene di distribuzione che sceglieranno di privilegiare prodotti biologici di certa e garantita provenienza rispetto ai prodotti convenzionali. Inoltre, al fine di creare le necessarie sinergie vi è l'esigenza di collegare alla politica del settore la politica ambientale, in particolare quella relativa ai Parchi regionali, in modo da creare un legame permanente tra le due ed ottenere uno strumento efficace per promuovere l'agricoltura e l'allevamento biologico, favorendo un rapporto diretto tra produttore e consumatore.
L'incentivazione dell'allevamento biologico assume particolare rilievo con riferimento alle tematiche del benessere animale alla luce del regolamento comunitario, del presidio del territorio, della salvaguardia ambientale e della qualità dei relativi prodotti. Particolari forme di incentivazione andranno individuate anche con il supporto della ricerca applicata al biologico in maniera da posizionare in maniera adeguata le nostre produzioni di qualità e favorire l'aumento del reddito dei produttori, per consentire uno sviluppo coerente nel settore.
L'incentivazione delle produzioni ecocompatibili impone una più incisiva politica di prevenzione dei rischi derivanti dall'impiego di fertilizzanti e pesticidi che richiede, in un contesto di integrazione delle competenze istituzionali nella materia, l'adozione sistematica di misure di natura differenziata. In particolare, è necessario adottare programmi che nel prossimo triennio consentano la riduzione del 25% dell'impiego di fertilizzanti e pesticidi, soprattutto attivando servizi di assistenza tecnica per le aziende agricole che vorranno riconvertire il loro sistema di produzione in senso ecocompatibile e quindi saranno in grado di orientare le scelte relative alle strategie di difesa fitosanitaria. In tal senso dovrà anche essere favorito il processo di compostaggio dei residui dell'azienda agricola.
Questi programmi possono essere perseguiti tramite la destinazione di risorse aggiuntive ad interventi di sostegno nella logica della programmazione negoziata. Istituzioni, parti sociali e privati dovrebbero impegnarsi per dare vita a patti territoriali per la creazione di veri e propri "distretti sostenibili", soprattutto nelle aree svantaggiate, nei parchi, nelle zone di montagna e in generale nelle "aree problema" dove è fondamentale il mantenimento del presidio agricolo per la preservazione del territorio e dell'assetto idrogeologico. Inoltre, per gli obiettivi previsti dal Regolamento CEE 1259/99, è possibile veicolare nuove risorse tramite la modulazione dei pagamenti diretti corrisposti agli agricoltori, a cui si aggiungeranno gli impegni delle Regioni, degli Enti locali e degli stessi privati, nell'ottica del "project financing".
Il sostegno delle economie locali va oggi perseguito attraverso gli strumenti propri dello sviluppo di sistema, fondati sulla programmazione dal basso e sulla responsabilizzazione nell'ambito locale delle istituzioni e delle diverse parti sociali, con il coordinamento e l'integrazione di strumenti nazionali quali la programmazione negoziata, il D.lg. 173/98, la legge n. 488/99 e gli strumenti propri della programmazione regionale, quali i Piani di Sviluppo Rurale e i Programmi Operativi Regionali.
Infine, nel triennio si dovrà sviluppare il "Piano nazionale per la biodiversità", che prevede:

• il potenziamento dei parchi e delle riserve ecosistemi naturali che contengono progenitori selvatici di specie vegetali e animali (conservazione in situ);
• la protezione e la promozione per l'utilizzo in azienda di coltivazioni rare o minacciate e razze di animali domestici in pericolo di estinzione (conservazione in situ), anche attraverso un sistema di incentivazione (defiscalizzazione parziale) per la costituzione e per l'avviamento di nuove aziende produttive nel settore;
• lo stoccaggio in apposite banche di germoplasma di interesse agricolo (conservazione ex situ);

• la valorizzazione delle risorse genetiche animali e vegetali attraverso il coordinamento nazionale, regionale e territoriale delle strategie di tutela del germoplasma autoctono e la promozione di strumenti anche consortili tra le istituzioni pubbliche e private.

3. La politica forestale
La necessità di collocare la conservazione e la valorizzazione delle foreste e dei prodotti forestali in un approccio globale di gestione sostenibile delle risorse naturali rinnovabili, impone ad una nuova politica forestale i seguenti obiettivi:

• collegare ed integrare il settore forestale e settore agricolo;
• realizzare piani di riforestazione con conseguente creazione di nuove foreste ponendo particolare attenzione all'esigenza di incentivare la nascita di foreste basate su essenze autoctone, contemperando la presenza di aree di pascolo;
• coniugare la difesa e l'incremento del patrimonio boschivo con gli interessi economici dell'intera filiera che vede l'Italia primo Paese esportatore di prodotti lavorati in legno importare segatura. Una legge quadro potrà definire, armonizzandoli, gli elementi per la ricostruzione e la valorizzazione del sistema forestale nazionale.

Le linee di indirizzo e di coordinamento della politica forestale nazionale tengono conto di diverse necessità espresse dal settore:

• quella di una nuova pianificazione intesa come momento di raccordo tra piani forestali regionali e gli scenari internazionali, attraverso il monitoraggio delle risorse e della filiera legno;
• la necessità di finalizzazione del sostegno alla selvicoltura per la salvaguardia della biodiversità, della tutela del paesaggio, della conservazione dei suoli e alla regimazione delle acque, del contenimento dei fenomeni di cambiamento climatico su scala globale e di desertificazione;
• l'incentivazione dell'associazionismo e dell'integrazione fra le attività forestali e le altre attività legate all'uso multiplo del bosco.
• la razionalizzazione ed adeguamento di processo e di prodotto delle produzioni forestali tradizionali uniti allo sviluppo delle forme di utilizzazione a carattere più innovativo, e soprattutto ad un forte rilancio delle possibilità di valorizzazione economica integrata, legata alle possibilità di impiego ai fini turistici, ricreativi e didattici delle superfici forestali;
• prevenzione degli incendi anche attraverso il coinvolgimento responsabile degli agricoltori e la promozione di difese attive e pascolamento giudato.

Particolare attenzione andrà riservata agli impegni relativi alla riduzione delle emissioni di anidride carbonica, previsti sempre dal Protocollo di Kyoto; la creazione di "carbon sink" non dovrà comportare problemi alla tutela della biodiversità vegetale, né dovrà costituire alibi rispetto alla riduzione delle emissioni di anidride carbonica, né dovrà costituire un alibi ai tentativi di diminuire gli obiettivi di riduzione ma invece dovrà rappresentare un'occasione per aumentare il patrimonio boschivo.


4. Promozione di una politica per la qualità, la sicurezza del consumatore e la valorizzazione delle tipicità.
La sicurezza alimentare necessita di un unico ed organico complesso di regole che disciplini l'intera catena alimentare dalla campagna alla tavola del consumatore, compresa la produzione di alimenti per animali. Coerentemente, va affermata una nuova accezione della qualità (riferita alle colture) in campo agricolo/alimentare, ridefinendo lo sviluppo in senso tecnico-qualitativo e non estensivo-produttivo, come priorità anche in termini economici.
A tale scopo, come indicato nel Programma di Governo, dal lato delle istituzioni, è necessario procedere all'attuazione del sistema nazionale di autorizzazioni, di controllo e di vigilanza sui prodotti di qualità, incentivando la realizzazione di marchi identificativi e etichettature per la rintracciabilità, l'origine della materia prima, l'uso di mangimi certificati e l'utilizzazione di sistemi di gestione ambientale. In particolare l'etichettatura dei prodotti dovrà consentire al consumatore di poter esercitare il suo diritto a scegliere attraverso una conoscenza puntuale agevolata dalla trasparenza delle informazioni che è possibile veicolare attraverso l'etichettatura e la certificazione dei prodotti. Per i prodotti di origine animale occorrerà incentivare forme di etichettatura che riportino informazioni relative ai sistemi di allevamento impiegati, del rispetto del benessere degli animali con indicazione delle aziende di provenienza.
Questo ultimo aspetto, inserito nel Trattato europeo e nel Libro Bianco sulla sicurezza alimentare, dovrà essere reso sempre più una caratteristica positiva della produzione italiana. Il Governo vuole assicurare standard di benessere animale compatibili con la WTO - rafforzando l'azione della Commissione europea nei relativi negoziati - per gli animali ed i prodotti importati nell'Unione Europea; favorire i processi di adeguamento preventivo alle normative europee in tema di benessere degli animali negli allevamenti e sostenerne la formazione in sede nazionale nella stessa direzione; riconvertire l'allevamento di animali per confezionare pellicce con gli aiuti previsti dalla legge finanziaria 2000; rafforzare i limiti all'importazione ed alla detenzione di animali esotici e potenzialmente pericolosi per l'incolumità pubblica (per questo ultimo aspetto analogamente si dovrà operare nel settore vegetale soprattutto a tutela della biodiversità).
L'efficacia di una tale politica è legata anche alla sensibilizzazione del cittadino e consumatore realizzando, anche in collaborazioni con altri enti pubblici ed associazioni volontarie, campagne di informazione e sensibilizzazione dirette ad informare i cittadini su una corretta alimentazione, sui metodi di produzione e di allevamento degli animali e a riconoscere tra i diversi prodotti offerti quelli di qualità.
Dal lato degli operatori, fondamentali diventano strategie commerciali e distributive da implementare affinché le produzioni di qualità, ed in particolare quelle di origine riconosciuta, si aggreghino in masse critiche adeguate ai diversi canali distributivi ed ai mercati internazionali. La valorizzazione del rapporto produzione/prodotto/territorio, va infatti perseguita in quei segmenti a maggiore capacita di acquisto nell'ambito di un mercato internazionale di crescenti dimensioni.
In tema di rintracciabilità, la garanzia di sicurezza richiede l'accordo degli operatori in tutta la filiera, che dovrebbero costituire dei veri patti di sistema nei quali siano stabilite le regole della rintracciabilità. Un reale rafforzamento dell'interprofessione dovrebbe agevolare la trasmissione delle richieste manifestate dal consumatore fino al produttore primario.
Inoltre, per la sicurezza dei prodotti agricoli e agroalimentari deve proseguire la pressione nelle sedi internazionali per il riconoscimento del principio di precauzione e per l'adozione dell'etichettatura che consenta la reale individuazione dei prodotti transgenici rispetto a quelli naturali con controlli e certificazione lungo tutta la filiera di produzione. E' quindi fondamentale l'applicazione del "Protocollo di biosicurezza" di Cartagena, recentemente firmato a Nairobi, ottenendo dai Paesi aderenti al cartello di Miami l'impegno alla separazione all'origine degli OGM nelle produzioni agricole.
La politica per l'internazionalizzazione delle aziende e per la promozione dei prodotti del settore agro alimentare italiano ha diversi obiettivi prioritari tra loro interagenti:

• rafforzare la vocazione all'export delle nostre imprese attraverso la qualificazione del sistema Italia finalizzato sia ad un riposizionamento sui mercati tradizionali d'esportazione, sia alla ricerca di nuovi mercati;
• definire una strategia di comunicazione agroalimentare incisiva per il consumatore estero incentrata sulle produzioni caratterizzanti il "made in Italy";
• organizzare e/o aggregare l'offerta di prodotti agroalimentari e rendere più efficiente la loro distribuzione anche attraverso il rafforzamento della responsabilizzazione dei raggruppamenti economici di base (Organizzazioni della produzione, ecc.), per la gestione di piani di penetrazione commerciale adeguati ai mercati innovativi;
• promuovere una idonea struttura di promozione specificatamente indirizzata all'agroalimentare.

Accanto ad una tale politica vanno predisposti ed attivati gli strumenti giuridici per la tutela delle nostre produzioni di qualità sul mercato unico e su quelli internazionali, anche attraverso la richiesta del riconoscimento della normativa comunitaria nell'ambito della WTO. Accanto agli strumenti giuridici di tutela del nostro patrimonio, è necessario definire, a tutela delle posizioni di mercato nonché del rapporto con il consumatore, strategie e modalità contro la "pirateria e i reati di contraffazione" alimentare.


5. Politiche per le imprese, politiche fiscali, dell'occupazione, previdenziali, creditizie e assicurative e per il sostegno della redditività dell'attività agricola.

5.1. Ricambio generazionale, rafforzamento dell'imprenditorialità giovanile e femminile, riqualificazione delle strutture aziendali
L'ammodernamento della conduzione e delle strutture aziendali deve essere perseguito principalmente attraverso l'accelerazione del ricambio generazionale, tramite l'agevolazione dell'accesso al settore di nuove risorse imprenditoriali e di capitale. Un tale processo sarà fisiologico per il settore, stante l'attuale elevata età media dei conduttori e dei dipendenti delle imprese agricole. E' importante quindi che tale processo sia accompagnato e governato al fine di favorire la creazione di imprese con adeguate dimensioni economiche, in relazione ai settori di attività ed agli ambiti territoriali in cui operano, anche attraverso azioni complementari di riordino fondiario, di privatizzazione dei terreni pubblici, e di incentivi agli investimenti. Inoltre occorre incentivare le misure relative al prepensionamento nonché nuovi strumenti che consentano la messa a disposizione delle terre inutilizzate per periodi congrui alle produzioni.
In particolare, una nuova impostazione per la ricomposizione fondiaria, vede una programmazione gestita all'appropriato livello territoriale tramite il coordinamento delle proposte di sviluppo aziendale avanzate dagli imprenditori, finalizzate alla formazione e all'accorpamento di efficienti imprese agricole, all'interno di programmi regionali di riordino fondiario, che tengano conto delle caratteristiche, delimitazione, frammentazione delle zone interessate, delle potenzialità di crescita delle aziende presenti, del livello di disoccupazione e delle sinergie con altre politiche di sviluppo.
L'esperienza delle politiche passate ha messo in evidenza la disomogeneità degli interventi in relazione ai vari strumenti disponibili, la mancanza di un collegamento dei vari interventi realizzati in una logica di filiera e la scarsa integrazione di questi con il territorio. Gli incentivi alle imprese e all'occupazione agricola si inseriscono in un quadro legislativo, che risulta arricchito dal decreto legislativo 173/98 e dalla legge 441/98, e che comporta una programmazione regionale degli interventi a sostegno delle imprese comprese quelle di nuova titolarità. Tali interventi vanno opportunamente integrati con gli investimenti attuabili attraverso i fondi comunitari, in modo da garantire i collegamenti e le sinergie tra interventi nazionali e comunitari.
5.2. Politiche fiscali
Il rinnovamento del fattore imprenditoriale e l'ammodernamento delle imprese deve essere sostenuto da nuove politiche fiscali, previdenziali e da servizi creditizi e assicurativi. L'obiettivo è quello di realizzare un coerente sistema di fiscalità ambientale e occupazionale che deve promuovere l'uso di prodotti di minore impatto ambientale e animale e valorizzi attività agricole e forestali e produzioni con grandi potenzialità di impiego di forza lavoro e con evidenti ricadute sull'intero sistema della sicurezza alimentare ed ambientale. Andranno particolarmente incentivati sotto il profilo fiscale, tra gli altri, il restauro dei boschi ed il recupero dell'edilizia rurale.
Un fisco moderno per il settore, secondo principi di equità, deve divenire un motore di sviluppo e di incentivazione della crescita delle imprese introducendo forme di fiscalità più vicine alla reale struttura dell'impresa e premiante di comportamenti virtuosi. Il Governo avvierà il confronto per realizzare una riforma strutturale della fiscalità in agricoltura che possa superare insostenibili rendite di posizione e liberare risorse per le energie imprenditoriali che il settore ha dimostrato di esprimere.
A tale scopo sarà necessario rivisitare la base imponibile IRAP nonché l'adeguatezza dell'aliquota. Inoltre per quanto riguarda il regime IVA, la soppressione del regime speciale deve presupporre la restituzione al settore del maggiore gettito anche attraverso il Fondo per lo sviluppo dell'agricoltura. Nel breve periodo – in attesa della riforma del sistema – potrebbe prevedersi la sospensione di ambedue i regimi.
In questo ambito si inquadrano politiche per il mantenimento e lo sviluppo di strumenti fiscali disincentivanti in materia di fitofarmaci e mangime di origine animale finalizzati all'innalzamento della sicurezza alimentare e alla promozione di produzioni agricole di qualità ed ecocompatibili, di ricerca e sperimentazione dell'agricoltura a basso impatto ambientale e di campagne di informazione dei consumatori. Occorre inoltre agevolare le "buone pratiche" agricole.
5.3. Politiche creditizie e assicurative
L'aumento delle capacita concorrenziali ed esportative presuppongono, anche a seguito della despecializzazione del sistema bancario, mirate politiche creditizie e nuovi strumenti finanziari e assicurativi per le imprese agricole anche finalizzati alla gestione del rischio di prezzo e di produzione (mercati assicurativi e finanziari), oltre che a stimolare forme di autofinanziamento specifiche per l'agricoltura.
Le maggiori criticità nella gestione finanziaria delle imprese agroindustriali riguardano la difficoltà a reperire adeguate fonti di copertura dei fabbisogni, di capitale fisso e circolante, e a conferire le garanzie reali richieste per l'ottenimento dei finanziamenti pubblici e del credito bancario. La costituzione di Fondi di Garanzia per il rilascio di garanzie sussidiarie e di Fondi di Partecipazione al capitale di rischio potranno supportare le aziende nell'ottenimento dei finanziamenti, promuovere la capitalizzazione delle imprese e avviare una diversificazione delle forme di finanziamento. Nelle more della definizione della normativa per la costituzione dei Fondi, è indispensabile accelerare l'approvazione della norma di modifica dell'articolo 5 del D.Lg. n. 173/98 (relativo all'estinzione anticipata ed agevolata dei mutui fondiari) ed è altrettanto indispensabile promuovere ogni utile iniziativa legislativa, compatibile con gli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato, per avviare un procedimento di consolidamento della situazione debitoria delle imprese agricole e delle imprese cooperative che frena gli investimenti e, quindi, lo sviluppo.
Inoltre il forte impatto dei recenti eventi legati al rischio biologico che caratterizza l'attività produttiva agricola, ha definitivamente reso evidente la necessità di una revisione della legge 185/92 relativa al Fondo di solidarietà nazionale e dell'intervento pubblico nel settore assicurativo, che tenga conto della necessità di ampliamento della base assicurata e dall'utilizzo di strumenti più moderni quali quelli che fanno riferimento alla gestione integrata del rischio biologico e di mercato. La revisione della legge 185/92 deve, però, mantenere fermo il principio della solidarietà e deve, comunque, garantire gli interventi compensativi per la fascia delle aziende agricole di dimensione economica insufficiente e con ordinamenti produttivi estensivi che non hanno la possibilità finanziaria di sostenere un costo assicurativo aggiuntivo.
Gli strumenti finanziari e assicurativi diventano urgenti anche alla luce dei recenti sviluppi del mercato monetario a seguito dell'introduzione dell'Euro, che non consentirà più alle nostre imprese vantaggi competitivi congiunturali nel mercato interno legati alla svalutazione della lira. Tali vantaggi saranno legati solo alla capacità delle nostre imprese agroalimentari di operare sui mercati terzi dove il ricorso a strumenti finanziari e assicurativi risulta più rilevante sia ai fini della rapidità di azione da parte delle imprese sia per la copertura del rischio legate alle fluttuazioni internazionali.
5.4. Politiche per l'occupazione e previdenziali
Il contributo dell'agricoltura all'occupazione, pur nella sua estrema differenziazione e varietà per settore e per area geografica, va considerato complessivamente sia sotto l'aspetto del mantenimento di lavoro in quanto tale, sia rispetto alla localizzazione di questo in aree dove spesso l'unica alternativa all'occupazione agricola è quella del terziario pubblico.
L'obiettivo è la salvaguardia e lo sviluppo dell'occupazione privilegiando le attività "labour intensive" e sviluppando innovative attività di formazione. Occorre innanzitutto tenere presente la caratteristica di prevalente artigianalità, flessibilità e stagionalità del lavoro agricolo che va preservata perché condizione indispensabile ai processi di adeguamento delle conoscenze e delle tecniche e tecnologie innovative al fine di garantire la sostenibilità dell'attività produttiva. Ciò comporta una evidente difficoltà nel perseguire ulteriori politiche di aumento della produttività del lavoro, con conseguente mantenimento del differenziale già esistente tra questo settore ed altri settori economici e la necessità dell'intervento pubblico per l'eventuale riduzione del peso economico del fattore lavoro nel processo produttivo. Allo stesso modo, non si può perseguire l'obiettivo di allineare le aliquote contributive agricole a quelle industriali, poiché già risultano le più alte tra tutti i paesi dell'Unione europea. Di questo si dovrà tenere conto anche nel riordino dell'INAIL (assicurazione contro gli infortuni sul lavoro) e di adeguamento contributivo INPS che prevedono un aumento consistente degli aggravi contributivi a carico delle aziende agricole.
Dovrà essere previsto un sistema di sgravi in linea con le indicazioni del Patto Sociale per l'occupazione e lo sviluppo del 23 dicembre del 1998, nel quale si prevede espressamente che tali interventi devono comportare una "riduzione del carico contributivo equivalente in tutti i settori dell'economia". Ciò deve avvenire salvaguardando le prestazioni previdenziali e assistenziali a favore dei lavoratori.
Al tempo stesso è necessaria una maggiore attenzione sia da parte del pubblico che dei privati nella gestione della sicurezza del lavoro nel settore agricolo, dove si registra ancora una forte incidenza di infortuni sul lavoro e dove l'età media degli occupati risulta molto elevata. L'obiettivo di garanzia della sicurezza e della salute, secondo la normativa del D.lg. 626/94 e successive integrazioni e modificazioni, richiede alle aziende agricole uno sforzo di investimento per l'adeguamento dei luoghi di lavoro a sostegno del quale potrebbero essere estesi gli incentivi INAIL previsti in altri settori.
Inoltre, la diminuzione della disponibilità di lavoro familiare a seguito della riduzione delle dimensioni delle famiglie, anche nelle aree rurali, e la diminuzione della garanzia di continuità nelle imprese familiari comporta un incremento dei costi di controllo e di organizzazione dell'attività produttiva in aziende anche di ridotte dimensioni economiche ed in particolare in quelle a titolarità femminile. Occorre quindi incentivare la creazione di servizi sostitutivi e di forme di gestione in comune dei mezzi per la produzione da parte delle imprese anche utilizzando gli strumenti comunitari.
D'altra parte, si riscontrano, in particolare nelle produzioni ad alta intensità di lavoro e forte stagionalità, problemi legati al reperimento, alla qualificazione della risorsa umana anche in rapporto con i flussi migratori. Occorre anche in questo ambito intervenire accelerando le procedure di semplificazione amministrativa e per l'introduzione e l'incentivazione dell'utilizzazione di strumenti già consolidati in altri settori. E' questo il caso, ad esempio, del lavoro interinale, per il quale gli accordi contrattuali hanno definito in via sperimentale tutte le norme che la legge affidava alle parti. E''necessario che il Governo e le parti sociali aprano un confronto per la verifica dei risultati della sperimentazione avviata.
5.5. Politiche per la formazione delle risorse umane
Accanto alle problematiche cosi evidenziate, vi è la necessità di attuare interventi di qualificazione delle risorse umane del settore agroalimentare e forestale nel suo complesso.
La formazione degli imprenditori agricoli, sia in termini di risorse da impiegare sia di nuovi contenuti, va collegata con gli incentivi all'imprenditoria giovanile e femminile anche in relazione al crescente interesse per il settore di soggetti provenienti da ambiti od esperienze estranee al mondo agricolo. In questo ambito, occorre dare priorità a iniziative formative volte a favorire la diffusione di buone pratiche agricole e fitosanitarie, la conoscenza di aggiornate e razionali tecniche agronomiche conformi al metodo di produzione biologico e dell'etologia animale applicata, nonché degli strumenti dell'etichettatura e della certificazione anche ambientale.
Inoltre la crescente utilizzazione anche da parte degli operatori del settore agro-industriale e forestale delle moderne tecnologie di comunicazione e le opportunità imprenditoriali che queste offrono al settore vanno supportate da servizi adeguati alla dimensione ed alla struttura delle imprese agricole.
Vi è inoltre la necessità di una veloce sostituzione delle figure professionali tradizionali, con nuovi profili ad elevata scolarità anche in relazione alle politiche di garanzia della qualità dei prodotti e dei processi, della compatibilità ambientale, dell'internazionalizzazione delle imprese, dei servizi creditizi, finanziari ed assicurativi. Anche in questo caso occorre una nuova politica delle risorse umane attuata attraverso una formazione professionale finalizzata alla qualità del lavoro agricolo progettata e gestita, a tutti i livelli, con il concorso attivo delle parti sociali interessate.
In questa ottica appare determinante salvaguardare da un lato la specificità degli istituti professionali di Stato per l'agricoltura, anche rivedendo i parametri per il dimensionamento delle istituzioni scolastiche, e dall'altro lato assicurare che la riforma degli ordinamenti universitari coniughi le esigenze della specializzazione del sapere proprie delle lauree specialistiche con percorsi formativi in grado di assicurare una preparazione che non perda di vista una visione generale dei problemi.
5.6. Organizzazione e integrazione filiera
Il processo di modernizzazione del sistema, realizzato anche attraverso l'attuazione di specifici Piani di settore (in corso di definizione: ortofrutticolo, florovivaistico, olivicolo, ovino-caprino; in via di predisposizione, tra gli altri, bieticolo-saccarifero, tabacco, zootecnico), determina un processo di crescente dipendenza organizzativa dell'impresa rispetto alle dinamiche di mercato e alle Istituzioni. L'attenzione sulle politiche di filiera, intesa come l'insieme degli agenti economici, amministrativi e politici che operano lungo l'itinerario economico di un prodotto dallo stadio iniziale delle produzione a quello finale, ripropone il problema della capacita negoziale del settore primario e quindi delle sue forme di associazione e rappresentanza e la ridefinizione degli strumenti e dei servizi, anche pubblici, in grado di ridurre i costi delle transazioni nei vari stadi della catena di costruzione del valore del prodotto agroalimentare.
Una politica di rilancio delle organizzazioni economiche complesse e di incentivazione dell'integrazione di filiera necessita di strumenti per l'incentivazione dell'associazionismo economico, anche di tipo cooperativo, e di concertazione interprofessionali supportati da servizi pubblici e privati e da una convergenza degli obiettivi strategici di tutti gli operatori. Obiettivi e conseguenti comportamenti che determinano le regole di coordinamento delle attività economica e istituzionale e delle relazioni tra i soggetti.
Risulta pertanto necessario supportare l'associazionismo economico dei produttori e le forme di concertazione interprofessionale della filiera nella loro progettualità di impresa attraverso la programmazione negoziata (patti territoriali e contratti di programma), sia per intensificare i processi di integrazione di filiera, sia per costruire stabili relazioni tra aree territoriali a diversa capacità di sviluppo.
Tra le priorità, quindi, del riordino normativo emerge quello relativo alle organizzazioni economiche dei produttori, anche alla luce della mancanza di una base giuridica comunitaria a seguito dell'abrogazione del Regolamento 952/97 relativo alle associazioni di produttori. Vanno ridefiniti i ruoli istituzionali e imprenditoriali di tali organizzazioni e gli strumenti anche giuridici di cui queste debbano dotarsi per aumentare la loro capacita contrattuale nell'ambito della filiera e nei confronti degli interlocutori istituzionali. Come pure risulta necessario promuovere una politica di intese e relazioni tra le diverse professioni della filiera agricola, industriale, alimentare attraverso lo strumento degli organismi interprofessionali.
5.7. Ricerca - Orientamento all'innovazione
Il cambiamento tecnologico non è facile e richiede l'adattamento delle strutture economiche, delle istituzioni pubbliche, e una distribuzione di risorse tra i diversi settori.
La riqualificazione dell'agricoltura sia in termini ambientali sia finalizzata alla sicurezza alimentare e alla tutela del consumatore impone che la ricerca sia indirizzata in modo coerente alle strategie del Paese. Innanzitutto, non si può prescindere dall'utilizzazione dei risultati della ricerca scientifica e dall'utilizzazione di tecnologie create anche in altri settori, come ad esempio la meccanizzazione.
Coerentemente con il modello di sviluppo descritto, il processo di modernizzazione dell'agricoltura non deve declinarsi in una disconnessione dei processi produttivi agricoli e dei beni da questa prodotti. Gli obiettivi di sostenibilità dell'attività economica agricola impongono un nuovo rapporto con il fattore la terra, il lavoro e le condizioni di utilizzo delle risorse naturali e la loro configurazione. Occorre quindi ricostituire un forte legame tra agricoltura e fattori endogeni, ma non attraverso l'abbandono dei risultati scientifici e tecnologici ottenuti, piuttosto con il riorientamento di questi verso la finalità descritta. Ma ciò comporta un incremento degli investimenti in ricerca e soprattutto nel trasferimento dell'innovazione non più standardizzata ma adeguata ai singoli contesti.
Per questo occorre coinvolgere tutti i soggetti economici ed istituzionali nel nuovo orientamento all'innovazione stimolando le iniziative di Ricerca e Sviluppo realizzate in collaborazione tra aziende e istituti di ricerca pubblici e privati.
L'innovazione dovrà considerare con attenzione le specificità delle nostre realtà produttive e di mercato attraverso interventi finalizzati ad affrontare la produzione di nuovi alimenti o a consolidare la qualità di quelli già prodotti, al mantenimento della biodiversità, allo sviluppo di sistemi informativi sui principali mercati di destinazione e di reti di servizi reali innovativi. Sotto il profilo tecnologico, è necessario stimolare la capacita di "innovazione del settore", ma anche monitorare e investire in conoscenze che consentano di contenere il pericolo derivante dalla concentrazione di conoscenze scientifiche e tecnologiche in pochi soggetti privati, come sta avvenendo ad esempio nel settore delle biotecnologie. La ricerca pubblica offre maggiori garanzie di quelle private soprattutto laddove la normativa internazionale consente una vera e propria appropriazione dei fattori stessi della vita.
In questo ambito va inquadrata anche l'attività del riformato sistema di ricerca e sperimentazione per l'agricoltura che fa capo al MiPAF.
Nel campo della ricerca, incentivando i rapporti di collaborazione comunitaria e internazionale, priorità sarà attribuita ai progetti che riguardino la qualità delle produzioni, l'agricoltura e la zootecnia biologica, le biotecnologie che non prevedano l'utilizzo di modificazioni genetiche, i cambiamenti climatici con particolare riferimento alla desertificazione, la meccanizzazione agricola, le tematiche giuridiche e quelle relative al marketing; sotto il profilo soggettivo priorità sarà attribuita ai progetti di cooperazione comunitaria ed internazionale. I progetti dovranno naturalmente attenersi agli obiettivi ed alle priorità contenute nel presente documento.


6. Il contenimento dei costi
6.1. La risorsa energetica ed idrica da costo ad opportunità
A seguito del protocollo di Kyoto del ‘97 l'UE ha individuato nell'incremento dell'utilizzazione delle fonti d'energia rinnovabili il principale strumento di riduzione delle emissioni inquinanti. Le biomasse assumono un ruolo fondamentale per il raggiungimento dell'obiettivo del raddoppio del contributo delle rinnovabili al 2008-2012, come stabilito anche dal CIPE nel 1999.
L'agricoltura costituisce il principale interlocutore per la sua potenzialità produttiva sia in termini di utilizzazione dei residui di produzione sia poiché direttamente coinvolta nella produzione di biomasse e ciò anche considerando che nello stesso periodo si prevede un aumento delle superfici non coltivate nella UE e nel nostro Paese prossimo al 20% del totale. Tuttavia il problema del differenziale di costo tra combustibili di origine vegetale e di origine fossile costituisce il principale freno allo sviluppo di questo settore.
Occorre incentivare la collaborazione tra settore primario e quello petrolifero e predisporre incentivi per stimolare una nuova domanda anche all'interno dello stesso settore agricolo. L'utilizzazione di energie rinnovabili richiede anche investimenti in ricerca ed innovazioni tecnologiche soprattutto rivolte alla riutilizzazione di questa nello stesso settore agricolo ed agroalimentare che tenga conto delle esternalità positive economiche ed ambientali derivanti dall'utilizzo dei reflui.
L'acqua per usi irrigui costituisce una delle principali risorse della nostra agricoltura. Tale risorsa sta entrando in competizione con altri usi, primo tra tutti quello idropotabile e ciò senza una corretta gestione potrebbe in alcune aree limitarne definitivamente l'uso agricolo. Il Programma di Governo individua tra le priorità quella della necessità di una riorganizzazione gestionale delle infrastrutture idriche esistenti finalizzata a favorire il riutilizzo dell'acqua, l'aumento dell'efficienza del servizio di erogazione e di manutenzione con conseguente contenimento dei costi dell'acqua per l'agricoltura, ed alla sostenibilità ambientale delle colture irrigue. Inoltre, occorre incentivare sinergie tra l'uso irriguo ed altri usi quali ad esempio la produzione di energia e l'attività agricola finalizzata alla depurazione delle acque.
Particolare impegno andrà dedicato al sostegno contro la desertificazione ed i cambiamenti climatici, elementi di sconvolgimento agricolo, genetico e culturale oltre che concause dei fenomeni d'immigrazione.
6.2. La semplificazione amministrativa e il rapporto tra sistema agricolo e Pubblica Amministrazione
La semplificazione amministrativa delle procedure e delle regole legislative costituisce una priorità che trascende dall'alleggerimento dei costi aziendali per concretizzarsi in una vera e propria rivoluzione. La riduzione del peso della regolamentazione, infatti, assume assoluta importanza nel settore agricolo, dove la relazione tra imprese e Pubblica Amministrazione assume una cadenza pressoché quotidiana.
La qualità, celerità ed efficacia dei servizi offerti dall'Amministrazione diventano perciò, in misura diversa ma sempre significativa per ciascuna filiera, vera e propria risorsa di competitività aziendale, misurabile sia in senso positivo che evidentemente negativo.
E' infatti aumentata a dismisura la complessità del quadro normativo in cui si muove l'impresa agricola, e deve perciò essere immaginato, ed in larga misura realizzato, un nuovo scenario di interrelazione reciproca, in cui ognuno dei due attori, azienda e area Pubblica, assuma compiti e responsabilità precise.
Gli stessi interventi finalizzati ad incentivare lo sviluppo del settore, a causa della loro molteplicità, comportano sovrapposizione e difficoltà tra gli operatori ad orientarsi tra le varie procedure. Occorre quindi accelerare l'operatività dello "Sportello unico per le attività produttive" anche in campo agricolo e agroalimentare, di recente istituzione volto a razionalizzare i servizi propriamente amministrativi affiancando eventuali servizi promozionali e di marketing, nazionali ed internazionali.
L'attivazione degli strumenti dell'Anagrafe delle aziende agricole e della Carta dell'Agricoltore, istituite con il DPR 503 del 1/12/99, consentirà di ridurre la mole degli adempimenti burocratici delle imprese e aumenterà la trasparenza delle informazioni sul settore in tutto il territorio.
Inoltre, criteri guida per la semplificazione devono riguardare non solo la legislazione dell'agricoltura e dell'agroindustria, ma anche le altre aree normative che coinvolgono indirettamente il settore. Altrettanto importante Ë anche la semplificazione delle procedure per l'espressione dei pareri e delle intese da parte della Conferenza Stato Regioni. Fermo restando quanto prescritto dal decreto legislativo n. 281/98, si dovrebbero definire modalità procedurali più snelle, che consentano di abbreviare le fasi istruttorie e ridurre i tempi per l'acquisizione di pareri e intese. Ciò favorirebbe anche le imprese agricole che ne trarrebbero vantaggi sia da riparti più celeri di risorse finanziarie e sia dall'entrata in vigore di norme applicative in tempo reale.